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2025年中央一號文件正式發布，以“進一步深化農村改革，扎實推進鄉村全面振興”為題，全面論述了農業農村今年的深化改革任務。
40多年前，中國的改革開放從鄉村開始，40多年后，在全面實現中國式現代化的進程中，鄉村再一次成為改革的重點與焦點。
未來農村改革如何進行，面臨著那些挑戰與風險？如何進一步賦能鄉村全面振興？新京報記者對話了中國社科院農村發展研究所黨委書記杜志雄、農業農村部研究中心研究員高鳴。
深化農村改革：為何成為鄉村振興的重點？
新京報：今年的中央一號文件以“深化改革”為題，農村深化改革為何如此重要？
杜志雄：農村改革作為全面深化改革的重要組成部分，不僅直接關系到鄉村振興的有效推進，更是夯實中國式現代化農業農村基礎的重要推動力。2025年是“十四五”規劃收官之年，也是落實二十屆三中全會改革決定的開局之年，同時，面向“十五五”時期，農村改革需要把握好深化農村改革的理論邏輯與現實價值，明確關鍵問題與重點任務，緊緊圍繞中國式現代化和農業強國建設的總體目標，找準戰略定位和主攻方向。
中國社科院農村發展研究所黨委書記杜志雄。受訪者供圖
新京報：當前農村深化改革有哪些必要性？
高鳴：就全面推進鄉村振興而言，深化農村改革具有三方面現實價值。首先改革是夯實農業基礎的關鍵路徑，通過推動土地制度創新，打破傳統農業用地的局限性，為農業科技進步創造基礎條件，為新型農業經營主體營造良好的發展環境。其次，深化改革是全面推進鄉村振興的必然要求，通過改革，促進城鄉之間資源的雙向流動，這有助于突破長期存在的城鄉二元結構壁壘，并通過制度創新，激活鄉村振興的關鍵要素，推動了醫療、教育、交通等領域的政策調整和資源投入。最后，改革也是實現共同富裕的現實需要，通過優化生產關系、促進土地制度創新、提升農民收入和生活質量，既符合歷史經驗，也是現實需求。
改革經驗：“穩”與“進”如何保持平衡？
新京報：中國的改革開放從鄉村開始，和以往相比，今天的深化改革有何特點？
杜志雄：農村改革是一項涉及廣泛利益的復雜系統工程，必須有效把握改革時序和發展節奏，在“穩”與“進”之間保持動態平衡。既要敢于突破常規，發揚創新精神，積極探索新的農村發展模式和體制機制，又要密切防范改革過程中可能出現的社會風險。所以，堅持穩中求進，是改革工作總基調。當然，在深化農村改革過程中，因地制宜始終是寶貴且成熟的經驗之一。改革政策需要符合當地實際情況，杜絕“一刀切”等不切實際的做法。
新京報：“十四五”時期改革中，有哪些經驗需要繼承和發揚？
杜志雄：“十四五”期間，農村改革始終以國家頂層設計為引領，在國家現代化進程中統籌農業農村發展。改革不僅突破了糧食生產的傳統框架，還堅持全局性謀劃和系統集成，強調與其他領域改革的協同配合，特別是在處理城鄉關系上，注重通過強化政策協同聯動，實現頂層設計與基層探索的良性互動，避免政策執行中的矛盾沖突或交叉重復。
人口變化：新型城鎮化如何結合鄉村振興？
新京報：新型城鎮化中，有哪些需要注意的問題？
杜志雄：首先是建設用地等公共服務資源錯配問題，由于建設用地指標與人口流動方向不匹配，導致人口流入地區的發展空間受限，經濟和人口承載力不足。農村地區的公共服務規劃與資金使用權力集中。人口流出地區的閑置土地無法得到有效利用，缺乏合理的復耕和減量規劃機制。第二，進城落戶農民的土地權益保障問題。進城落戶農民的土地權益保障可能面臨各種糾紛，主要表現為權利劃分不明、流轉與退出機制混同等問題。第三，發展要素和各類服務有效向農村流動問題。我國城鄉資源的平等流通尚未完全暢通，尤其是“人、地、錢”三大基本要素從鄉村凈流出困境尚未得到有效破解，優質資源向鄉村流動仍面臨多重制度性障礙。
新京報：未來的改革中，如何克服這些問題？
高鳴：第一，完善農業轉移人口市民化機制。采用更加靈活的用地指標配置，增加人口流入地區的土地和公共服務供給。優化農村地區的公共服務規劃和資金使用。對于人口流出地區，要合理利用閑置建設用地，通過復耕和減量規劃，推動閑置土地資源的有效再利用。第二，保障進城落戶農民合法的土地權益。明確進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。建立健全權利結構和運行機制，解決土地流轉與退出過程中的矛盾和糾紛。同時探索建立自愿有償退出機制。第三，推動城鄉要素雙向流動。完善制度設計，引導城市資金、技術、管理、人才等資源要素向農村地區有效流動。同時，通過調整政策引導，盤活農村閑置土地等“沉睡資產”，逐步打破“人、地、錢”三要素鄉村凈外流的局面，深入推進城鄉融合發展。
農業農村部研究中心研究員高鳴。受訪者供圖
土地延包：如何保障土地承包關系的穩定？
新京報：中央一號文件也明確提出了土地延包的原則與方法。在此前的整省試點中，是否發現了一些需要注意的問題？
高鳴：首先是土地承包關系的穩定性問題，農村土地承包關系是農村基本經營制度的核心內容，但隨著土地承包期接近到期，如何確保農民的土地承包權益不受侵害成為一大挑戰。其次是新型農業經營主體發展的不均衡問題，部分地區的農業經營主體，由于組織化和科技化水平較低，無法有效采納先進技術，生產效率仍然偏低。第三，農業社會化服務有效供給能力不足，當前的農業社會化服務，尚未形成統一高效的網絡體系，服務覆蓋面不足，尤其在偏遠地區，農民很難獲得便捷的服務支持。
新京報：未來的土地延包中，有哪些重要的任務？
杜志雄：穩定農村土地承包關系是第一個基礎，未來仍要堅持土地承包關系“長久不變”的方針，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年的試點工作。同時，也要加快構建現代農業經營體系，持續推動家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體發展，政府應加大政策支持力度，緩解融資、技術和市場對接等問題。第三，健全便捷高效的農業社會化服務體系，充分發揮農民專業合作社等新型農業經營主體的引領作用，支持專業化農事服務組織發展，優化基礎設施和服務布局，推動農業社會化服務高質量發展。
制度改革：怎樣提升資源利用效率？
新京報：在穩定承包關系的同時，國家也一直推動土地等鄉村資源的盤活，當前有哪些風險值得注意？
高鳴：構建統一的農村土地權利體系，是緩解當前不同類型土地權利安排割裂、市場配置效率低下等矛盾的關鍵，也是推動土地制度改革和提升市場化水平的重要方向。在過去的實踐中，確實發現了一些問題。比如農地流轉市場存在定價機制不健全的現象，高價、低價甚至無償流轉并存，嚴重阻礙了農地市場的規范運轉。再如宅基地制度改革中的收費標準不合理問題，部分地區宅基地有償使用收費標準存在隨意性大、起征點不一致、一刀切，影響政策的執行效果和改革的公平性。還有集體經營性建設用地入市改革中的限制問題，入市的存量土地范圍較窄，制約了土地資源的高效利用和市場活力的充分釋放，阻礙了集體土地市場化配置進程，影響了農村集體經濟的發展潛力。
新京報：既要穩定土地關系，又要盤活鄉村資源，未來如何實現兩者的平衡？
杜志雄：深化農村土地制度改革，必須堅持需求導向和問題導向，不斷凝聚改革和發展共識，為耕作者提供穩定的土地使用和投資預期。第一，健全土地流轉價格形成機制，加強實踐探索并總結成功經驗，合理設定土地流轉的價格區間，建立健全科學合理的定價機制，還要完善土地流轉費用的最高限價熔斷機制。在此過程中，既要落實好二十屆三中全會決定關于“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權……”也要深入謀劃市民化了的農民在鄉村的承包地如何得到高效合理利用問題。第二，穩慎推進農村宅基地尤其是附著其上的閑置農房有效利用制度改革，探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效模式，依法保障進城落戶農民的宅基地使用權，探索建立依法有償自愿有償退出機制。第三，優化農村集體經營性建設用地制度改革，盡快制定和出臺配套的法律法規和實施細則，明確農村集體經營性建設用地入市的程序、權利保障及收益分配等工作機制。
方法目的：深化改革的底線是什么？
新京報：深化改革中，有哪些事情是必須要避免的？
杜志雄：如果說未來的深化改革有底線，那就是“四個不能”，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。怎樣才能做到這一點？我覺得必須緊緊圍繞中國式現代化和農業強國建設的總體目標，找準戰略定位和主攻方向。首先要堅持農村土地集體所有制不動搖，確保耕者有其田的永久性制度保障。第二要進一步優化農民與土地的關系，推動土地承包經營制度的進一步完善，規范土地流轉機制，賦予農民更加充分的自主權、建立更加完善的收益保障機制。第三要著力解放和提升農業生產力，推動新質生產力發展。強化科技創新與農村改革的統籌協同，促進先進農業技術、數字化管理和智能化設備的推廣應用，實現農業機械化和信息化的轉型升級。
新京報：在具體實施中，有哪些可操作的方法？
杜志雄：農村改革是一個綜合工程，要按照系統性、整體性和協同性改革原則來全面推進。要堅持整體推進和重點突破相統一，農村經濟、社會和文化等領域的改革不能僅局限于某一方面，需要全方位、多領域統籌協調，而一些領域長期累積的深層次問題往往成為制約改革進程的重要“瓶頸”，具有突出的現實緊迫性和復雜性，迫切需要通過重點突破來發揮改革的牽引作用。農民既是改革的受益者也是改革的主體。要始終尊重和堅持農民的主體地位，充分發揮人民群眾在改革中的主體作用，保障農民在土地、資源分配和產業發展中的切身利益，賦予農民更多的改革自主權，提升其在參與改革過程中的獲得感與積極性。
高鳴：全面深化農村改革，還應探索建立健全深化農村改革的有效約束與激勵機制，如加大對農業農村發展的政策傾斜力度，拓寬新型農業經營主體的成長空間，加快先進農業技術的推廣和應用，要不斷健全科學的考核評價體系和規范開展問責，有效糾正和防范政策執行中的懈怠等不當行為，確保各項改革措施能夠有效貫徹落實等。
新京報記者 周懷宗
編輯 張樹婧 校對 李立軍
