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公眾參與保障鄉(xiāng)村規(guī)劃本土化
對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行合理規(guī)劃是鄉(xiāng)村改革的重要基礎(chǔ)性工作，也是德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以順利實(shí)施的條件之一。德國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重視事前規(guī)劃，貫徹城鄉(xiāng)等值理念，突出對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)進(jìn)行有效供給。除了上層法律基礎(chǔ)，底層大眾參與也為德國鄉(xiāng)村振興的實(shí)施提供了群眾基礎(chǔ)。
德國通過合理的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，保證鄉(xiāng)村居民獲得健康的工作環(huán)境和人居環(huán)境，充分平衡鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《德國空間規(guī)劃法》要求鄉(xiāng)村規(guī)劃必須堅(jiān)持“城鄉(xiāng)等值化”的原則（Evenly Equality），保證居民無論是在城市還是農(nóng)村工作和居住，都可以享受到均等化的公共服務(wù)。同時(shí)，該法律還強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持基本農(nóng)田和生態(tài)資源保護(hù)的原則，不可因?yàn)橐?guī)劃破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和浪費(fèi)生態(tài)資源。《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)預(yù)規(guī)劃》進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村振興既要考慮鄉(xiāng)村內(nèi)的規(guī)劃，也要考慮村與村之間，甚至鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間各類資源的規(guī)劃，形成區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和合作。涉及的規(guī)劃內(nèi)容包括：（1）地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（2）公共投資結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（3）區(qū)域性的景觀結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（4）區(qū)域性的土地使用和建造規(guī)劃。
對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃中的土地使用等方面的問題，德國通過《土地整理法》予以明確。首先，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃要通過土地再利用，保證鄉(xiāng)村公路、灌溉設(shè)施等用地需求，保護(hù)農(nóng)業(yè)用水和土壤資源，進(jìn)而達(dá)到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和工作環(huán)境的目的。其次，在農(nóng)村發(fā)展方面，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠合理利用鄉(xiāng)村土地滿足農(nóng)村住房和基本公共設(shè)施用地的需求，進(jìn)而達(dá)到改善農(nóng)村社區(qū)居住和工作環(huán)境的目的。最后，在生態(tài)和景觀保護(hù)方面，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃要保護(hù)自然資源和農(nóng)村自然風(fēng)景，并根據(jù)實(shí)際需要打造新的農(nóng)村風(fēng)景。這一系列工作的實(shí)際目的是通過提高鄉(xiāng)村居民的幸福指數(shù)，吸引外來人口，提供旅游和休閑服務(wù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和未來村莊發(fā)展提供動(dòng)力。因而德國的鄉(xiāng)村振興頗有“筑巢引鳳棲，花開蝶自來”的意味。1976年，德國對(duì)該法律進(jìn)行了再次修訂，將鄉(xiāng)村振興寫入法律條文，配合德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，保證各類土地在合理規(guī)劃下投入鄉(xiāng)村建設(shè)。
公眾參與制定鄉(xiāng)村規(guī)劃是德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特色。依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，但凡實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的國家，如美國、法國、日本和韓國，都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的法律，以法律的形式規(guī)定改革發(fā)展方向和基本內(nèi)容。德國也不例外，但德國有別于其他國家的一個(gè)鮮明特征在于頒布了一個(gè)基于法律框架下公眾參與的鄉(xiāng)村規(guī)劃，并以法律形式明確“鄉(xiāng)村居民組成了農(nóng)村社區(qū)，他們是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體”。這就說明鄉(xiāng)村居民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃是一種義務(wù)，也是一種權(quán)利，構(gòu)成了參與主體的核心。除了鄉(xiāng)村居民，由于德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既貫徹城鄉(xiāng)等值理念，又強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的本土化，突出自身文化的獨(dú)特性，則城市居民和專家學(xué)者必然參與其中，構(gòu)成了鄉(xiāng)這種大眾參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的目的是通過聽取各方意見充分地使鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)現(xiàn)未來村莊發(fā)展愿景，切實(shí)符合鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)和生活需要，提高城市居民對(duì)鄉(xiāng)村的向往，通過對(duì)鄉(xiāng)村居民的內(nèi)在激勵(lì)和鄉(xiāng)村外居民的外在吸引，使鄉(xiāng)村發(fā)展獲取不斷的動(dòng)力。一方面，通過廣泛的公眾參與可以對(duì)鄉(xiāng)村的本來面貌和文化特征給予充分的描述，使其通過鄉(xiāng)村振興回歸到原有的鄉(xiāng)村性和獨(dú)特性。另一方面，通過廣泛的公眾參與可以對(duì)鄉(xiāng)村生活方式進(jìn)行充分的描述，使其通過鄉(xiāng)村振興擁有不低于城市平均水平的生活條件。這一方式也使得德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呈現(xiàn)出本土化的自我更新的特點(diǎn)，突出的表現(xiàn)為各個(gè)鄉(xiāng)村之間鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容各不相同，并依據(jù)自身特點(diǎn)，自我規(guī)劃，自我更新。
鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展取得明顯成效
鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展模型最早由波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)者Adamowicz和Smarzewska 2009年提出。這一模型對(duì)于政府如何通過政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有很好的解釋力，并對(duì)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展理論奠定了基礎(chǔ)。這一模型認(rèn)為鄉(xiāng)村之所以可以通過改革實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，動(dòng)力主要源于五個(gè)維度的構(gòu)建及其共同作用，缺一不可。它們是空間秩序、社會(huì)秩序、法律秩序、自然秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，其中前四個(gè)秩序會(huì)與經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生交互作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各類資本的可持續(xù)使用，推進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
空間和自然秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)注重鄉(xiāng)村內(nèi)及鄉(xiāng)村外各類資源的空間合理分布，同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)其與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源的比例結(jié)構(gòu)，使其協(xié)同發(fā)展。在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中，德國政府非常重視空間和自然秩序的構(gòu)建，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃必須以《德國空間規(guī)劃法》和《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)預(yù)規(guī)劃》等法律為基礎(chǔ)，通過合理的空間規(guī)劃，逐步地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、生活區(qū)和生態(tài)區(qū)的截然分開，平衡鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的發(fā)展，也明確了堅(jiān)持基本農(nóng)業(yè)和生態(tài)資源保護(hù)的原則，減少生態(tài)資源的浪費(fèi)。
社會(huì)秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)通過基本公共服務(wù)和基本公共設(shè)施的提供，加強(qiáng)鄉(xiāng)村在教育、就業(yè)、福利等方面的和諧發(fā)展，最終提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)。德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求鄉(xiāng)村規(guī)劃必須堅(jiān)持“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展的原則，保證鄉(xiāng)村居民可以享受到不低于城市基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的平均水平。同時(shí)，德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把鄉(xiāng)村生活和工作環(huán)境的提升作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，使鄉(xiāng)村居住環(huán)境和工作環(huán)境顯著地提升。這種社會(huì)秩序的構(gòu)建，也使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在實(shí)施過程中，通過生活和工作環(huán)境的提升，吸引和留住更多的農(nóng)村人才，提高農(nóng)業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，最終反饋于經(jīng)濟(jì)秩序，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。
法律秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是以法律保障為基礎(chǔ)的長(zhǎng)期性的發(fā)展，這樣才能使各部分次序的發(fā)展基于一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，不因政治波動(dòng)而波動(dòng)。德國鄉(xiāng)村振興是在法律框架下公眾參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的結(jié)果，并且在鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程中，以《空間規(guī)劃法》《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)預(yù)規(guī)劃》《土地整理法》等法律為基礎(chǔ)。這些法律及法規(guī)對(duì)于德國鄉(xiāng)村發(fā)展的法律保障一直持續(xù)到今天，如截止到目前，德國仍然依據(jù)《土地整理法》鼓勵(lì)對(duì)鄉(xiāng)村土地不斷地合并，截至2016年，德國農(nóng)場(chǎng)數(shù)量還在持續(xù)地下降，平均每年減少約3200個(gè)。這種土地合并的穩(wěn)步推進(jìn)，也使得德國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)的正反饋。
經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，與其他多維協(xié)同發(fā)展的結(jié)果。農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)性突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)部門的占比逐步提高；其二，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)活躍。這一經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，不改變這一根本，在持續(xù)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)中，保持在量和質(zhì)上的優(yōu)勢(shì)。德國鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建主要通過兩方面。首先是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的根本轉(zhuǎn)變，從小規(guī)模農(nóng)村經(jīng)濟(jì)升級(jí)為大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，降低土地細(xì)碎化和產(chǎn)出效率低的客觀約束，農(nóng)業(yè)取得顯著發(fā)展，成為世界三大農(nóng)業(yè)類型中的一類典型；其次是通過地方產(chǎn)品的品牌化，持續(xù)不斷地推進(jìn)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)。這也主要由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使得可以通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)立地方品牌，利用地方渠道易接入性和農(nóng)產(chǎn)品即時(shí)性消費(fèi)等特點(diǎn)，提高創(chuàng)業(yè)成功率。
綜上可知，德國通過鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展主要由于各個(gè)維度秩序的有效建立，及考慮到了各個(gè)維度的協(xié)同發(fā)展，使其成為一個(gè)有機(jī)體。因而，從這個(gè)觀點(diǎn)出發(fā)，鄉(xiāng)村振興的實(shí)施從本質(zhì)上就是構(gòu)建這一有機(jī)體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。這也說明，“可持續(xù)發(fā)展”是“振興”的目的和結(jié)果，是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮。
（作者：張延龍 作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究所）
