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為規范海南省設施農業用地管理，促進現代農業健康發展，海南省自然資源和規劃廳會同省農業農村廳制定了《海南省自然資源和規劃廳海南省農業農村廳關于規范設施農業用地管理促進現代農業健康發展的通知》（瓊自然資規〔2020〕6號）（以下簡稱《通知》）。本通知自印發之日起施行，有效期5年。現就有關情況解讀如下。

一、《通知》出臺的背景是什么？

為適應現代農業發展需要，原國土資源部會同原農業部于2010年、2014年兩次制定下發設施農業用地文件，有力促進了設施農業發展。近年來，隨著農業現代化水平不斷提升，農業新的生產經營方式、設施農業新技術、新裝備不斷涌現，規模經營水平和生態環境保護要求不斷提高，設施農業用地出現新情況新需求，面臨新形勢新要求。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產的組織化、規模化程度不斷提高，對生產前端的農資農具存放、生產過程中的先進技術應用和智能化管理、生產后端的產品晾曬烘干和分揀包裝等設施用地提出新的需求。畜禽養殖規?；粩嗵岣?，對環保及糞污處置等設施用地提出了新的需求。有的養殖企業建設多層建筑進行生豬生產。有些省份包括我省土地零散，耕地插花現象突出，規?；B殖設施選址完全避讓永久基本農田確有困難。這些問題反映出原有設施農業用地政策需要與時俱進，不斷改進完善。

另一方面，也有不少地方存在以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規占用耕地、建設與農業生產無關設施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監管有欠缺。需要研究改進設施農業用地政策，建立長效機制，促進現代農業健康發展。同時，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺新的用地文件持續支持設施農業發展。

2019年12月17日，自然資源部會同農業農村部印發了《關于設施農業用地管理有關問題的通知》(自然資規〔2019〕4號，以下簡稱“4號文件”)，要求各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門要制定具體實施辦法，并報自然資源部備案。

海南省具有得天獨厚的氣候條件和地理區位優勢，非常適宜發展熱帶特色高效農業、水產養殖業和畜禽養殖業。目前我省涉及設施農業用地管理的有兩個文件，一是《海南省人民政府關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見（試行）》（瓊府〔2019〕13號），另一個是《海南省人民政府辦公廳關于進一步做好永久基本農田劃定和設施農用地管理工作的通知》（瓊府辦〔2015〕26號），但還不夠系統、全面，有些內容也需要根據新的情況和新的文件精神加以完善。市縣在操作過程中存在相對概念界定不清、政策界限把握不準、設施農用地備案率低、違法違規用地風險大等問題。因此，需要制定專門針對設施農業用地管理的實施辦法，規范設施農業用地管理，促進現代農業健康發展，推進海南自貿港建設。

二、《通知》起草的主要思想是什么？

一是保障設施農業發展的合理用地需求。針對設施農業用地發展的新形勢新要求，在設施用地范圍上，盡可能將已存在的各種類型涵蓋進來；在設施用地規模上，盡可能從企業實際需求出發，保障合理的用地規模；在設施用地使用上，盡可能簡化程序，方便使用。

二是堅持底線原則。明確必須依法依規按建設用地管理的用地類型。提出嚴格耕地和永久基本農田保護的具體措施。

三是注重可操作性。通過列舉的方式，明確哪些是設施農業用地，按農用地管理；哪些必須依法依規按建設用地管理。明確不同設施農業用地規模。哪些情況可以使用永久基本農田，使用永久基本農田的程序。明確簽訂用地協議和設施農業用地備案的程序和要求，提供了備案材料的格式樣本。明確自然資源和規劃、農業農村部門等部門和縣級、鄉鎮政府的職責等。

三、《通知》的主要內容是什么？

《通知》分為五個部分。從設施農業用地內涵和范圍、用地規模、優化管理、使用程序和強化服務監管五個方面闡述了海南省設施農業用地管理的要求。

第一部分，嚴格界定設施農業用地范圍。明確生產設施用地和附屬（配套）設施用地的內涵。結合海南實際，以列舉的方式明確了生產設施用地類型、作物種植附屬（配套）設施和畜禽水產養殖附屬（配套）設施用地類型。同時，為防止隨意擴大設施農業用地范圍，明確“屬于經營性的糧食存儲和加工、屠宰和肉類加工、農機農資存放和維修等場所；農產品加工、倉儲和銷售等場所；以農業為依托的休閑觀光度假場所，各類農業園、農莊中涉及建設餐飲、住宿、會議、展銷、大型停車場以及工廠化農產品加工、科研、展銷等用地”，必須依法依規按建設用地進行管理。

第二部分，合理確定設施農業用地規模。明確生產設施用地規模根據作物種植和畜禽水產養殖生產需要，按照農業行業標準合理確定。明確作物種植附屬（配套）設施用地按“工廠化作物栽培”和“規?；r業種植”區別，其中“工廠化作物栽培附屬（配套）設施用地規?？刂圃谠O施農業項目總用地面積的5%以內，最多不超過10畝”。規?；r業種植附屬（配套）設施用地規模按照不同種植面積確定。明確了養殖附屬（配套）設施用地規模，對采取多層建筑從事大規模畜禽水產養殖的，附屬（配套）設施用地比例可適當提高。

第三部分，優化設施農業用地管理。強調要科學引導設施農業建設合理選址；設施農業用地按農用地管理；允許使用少量永久基本農田；簡化永久基本農田調整補劃程序等措施。

第四部分，規范設施農用地備案。規范設施農業用地備案，明確設施農業用地使用前，經營者要與農村集體經濟組織簽訂協議，規定了協議基本內容。明確設施農業用地備案的期限、程序、提交材料格式、備案信息匯交要求等。

第五部分，加強設施農業用地服務和監管措施。明確了省、市縣自然資源和規劃主管部門、農業農村主管部門和鄉鎮人民政府在設施農業用地管理的服務和監管中的職責和作用。提出做好與之前政策銜接，妥善處理歷史遺留問題的要求。

四、和以往設施農業用地政策相比，《通知》有了那些改進的地方？

一是進一步明確設施農業屬于農業內部結構調整范圍?？梢允褂靡话愀?，不需落實耕地占補平衡。

二是明確養殖設施允許建設多層建筑。結合大型畜禽養殖企業實際情況，參考《民用建筑設計通則》（GB 50352-2005），《通知》明確了“多層建筑”為建筑高度不超過24米，建筑層數控制在六層以下。鼓勵企業節約用地，對采取多層建筑從事規模畜禽和水產養殖，附屬（配套）設施用地比例可適當提高，其中畜禽養殖最多不超過45畝、水產養殖最多不超過30畝。

三是增加了“必要的管理用房用地”。考慮海南實際情況，并參考其他省份做法，《通知》在附屬（配套）設施中增加了“必要的管理用房用地”，主要考慮防疫、環保和生物安全等原因需要相對隔離的種養殖區域，滿足員工臨時宿舍、員工食堂、臨時辦公、公共衛生間等用地需求。“看護房”按規定納入設施農業用地管理。

四是允許占用Ⅲ、Ⅳ級林地發展設施農業?？紤]到海南實際情況，在設施農業用地使用中會經常涉及到林地，《通知》簡化了林地使用手續，明確允許占用Ⅲ、Ⅳ級林地，不需辦理林地征（占）用審批手續，不需落實林地占補平衡。但涉及砍伐林木的，需依法辦理林木采伐許可。

五是明確允許使用少量永久基本農田。對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農田的，畜禽養殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，在補劃同等數量、質量永久基本農田的前提下，允許使用永久基本農田，但要控制在設施農業項目總用地面積的10%以內，最多不超過20畝。

六是簡化用地取得方式。設施農業用地不需要審批，設施農業經營者與農村集體經濟組織或國有土地使用權人簽訂用地協議，并由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案后，即可動工建設。鄉鎮政府定期匯總情況，每月底將設施農業用地備案信息匯交縣級自然資源和規劃主管部門。

五、在加強耕地和永久基本農田保護方面，《通知》做了哪些規定？

一是要求規劃引導，合理布局。要依據國土空間規劃、農業發展規劃和村莊規劃等，按照設施農業項目建設方案，在保護耕地、林地、合理利用土地的前提下，合理布局設施農業用地。嚴禁在生態紅線和畜禽、水產養殖禁養區內新建、擴建各類規模畜禽和水產養殖場。

二是強調設施農業建設應盡量利用荒山荒坡、工礦廢棄地和低效閑置的土地，不占或少占永久基本農田。特別是養殖設施，原則上不得占用永久基本農田。涉及占用永久基本農田的，必須做好補劃方案，同意后方可動工。

三是強調要通過耕作層剝離利用、架空、預制板鋪面隔離等工程技術措施，減少對耕作層的破壞。

四是要求經營者在使用設施農用地前要簽訂土地復墾協議。強調對不再使用的設施農業用地的，要履行土地復墾義務，恢復原用途。對未兌現土地復墾承諾的經營者，按規定納入個人誠信體系進行監管。

五是強化監管，確保依法依規使用土地。市縣自然資源和規劃主管部門及時將設施農業用地信息上傳部設施農業用地監測監管系統。將設施農業用地使用和管理情況納入市縣政府耕地保護責任目標考核內容。

六、在做好設施農業用地管理服務方面，《通知》有哪些要求？

市縣自然資源和規劃主管部門、農業農村主管部門要做好設施農業用地政策的宣傳解釋和指導工作。

鄉鎮人民政府具體負責設施農業用地選址、備案和建設監管。市縣自然資源和規劃主管部門、農業農村主管部門要指導鄉鎮做好設施農業用地的備案工作。

市縣自然資源和規劃主管部門負責永久基本農田調整補劃工作，設施農業用地信息上圖入庫和土地年度變更。

市縣農業農村主管部門負責設施農業用地標準指導，設施農業建設方案審查和生產經營日常監督，永久基本農田補劃地塊的耕地質量等級認定。

市縣自然資源和規劃主管部門會同農業農村主管部門對項目建設是否破壞耕作層進行認定，負責土地復墾驗收。

七、《通知》執行中，如何做好設施農業用地的監管？

主要是明確各級政府、自然資源和規劃主管部門、農業農村主管部門的職責，壓實管理責任。

鄉鎮人民政府應不定期對設施農業用地進行檢查、巡查，對擅自改變設施農業用地用途、擅自擴大設施農業用地規模，以及違法違規搞非農建設和其他非農經營的，要及時制止，責令設施經營者限期糾正，并及時上報市縣自然資源和規劃主管部門、農業農村主管部門和綜合執法部門。

市縣自然資源和規劃主管部門、農業農村主管部門和綜合執法部門要依據職責加強對設施農業用地的日常管理和執法動態巡查，及時發現問題，及時責令整改，及時依法依規嚴肅查處。

省級自然資源部門將充分利用衛星遙感影像、現代信息技術等手段，組織開展核實監督，掌握動態趨勢，進行實地檢查。將設施農業用地使用和管理情況納入市縣政府耕地保護責任目標考核內容。自然資源部將建立設施農業用地監測監管系統，鄉鎮每月底將設施農業用地備案信息匯交市縣自然資源和規劃主管部門，市縣自然資源和規劃主管部門及時將設施農業用地信息在監測監管系統中上圖入庫。

八、當前的主要工作

一是抓好《通知》的宣傳和貫徹工作。特別是要注意利用多種方式，采取簡明易懂的形式，讓基層同志和普通百姓清楚、明白設施農業用地政策。

二是按照《通知》要求，妥善處理歷史遺留問題，加快完善設施農業用地備案手續。目前，全省新增設施農業用地備案率不足20%，尚未備案的須在2020年9月30日前完成備案手續。

三是各市縣可依據本《通知》規定，結合本地實際，制定具體實施辦法，進一步規范本地區設施農業用地管理。

總的來說，對設施農業用地管理的基本指導原則，一是充分保障好，在設施用地范圍上盡可能將已存在的各種類型涵蓋進來，在設施用地規模上盡可能滿足企業實際需求，在設施用地使用上盡可能簡化程序、方便使用；二是切實保護好，提出要規劃引導、合理布局，嚴禁在生態紅線和畜禽、水產養殖禁養區內新建、擴建各類規模畜禽和水產養殖場，明確了必須依法依規按建設用地管理的用地類型，提出了嚴格耕地和永久基本農田保護的具體措施。

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