中國要強農業必須強：如何管控農業風險保證產業安全？
2020-07-23 來源：澎湃新聞·澎湃號·政務·瞭望智庫 閱讀量：310
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2020年，注定是難以忘卻的一年。
在疫情防控常態化和國際形勢復雜多變的背景下，不確定性因素大大增加，我國經濟社會發展面臨前所未有的壓力和挑戰。
農業作為穩底盤的基礎產業，對于國民經濟發展具有極端重要的意義。糧食總量和強大的生產、儲備、調運能力，是一切經濟社會活動存在的基礎，更是發展的前提。
新形勢提出了新挑戰，那么我們要如何管控農業風險，進而保證我國糧食和產業安全？
中國要強，農業必須強。
文 | 張紅宇 清華大學中國農村研究院副院長
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產業安全，重在總量安全
改革開放四十多年，我國農業無疑取得了歷史性進步。其中最重要的標志，是我國農業在農產品產出總量和人均占有量方面取得的巨大成就，特別是糧食實現了“十六連增”。
2019年，中國糧食生產總量達到6.64億噸，人均占有量超474公斤。我國用全世界10%的土地養活了20%的人口，提供了25%的糧食，掌握了糧食安全的主動權。
糧食的穩定供給，構成了農業產業安全最堅實的基礎，也成為產業安全最簡潔的表達。農產品總量，特別是糧食總量保障，體現了農業供給側結構性改革的要求，決定了應對復雜多變局面的底氣，奠定了我國現代化進程的堅實基礎。
第一，總量安全體現了農業供給側結構性改革的要求。
城鄉居民對農產品的需求不僅僅表現出總量、數量需求，同時越來越呈現多元、綠色、品質化要求，這本身也是農業供給側結構性改革的目標。
事實上，改革開放以來，現代農業發展在我國的實踐呈現出縱橫兩方面的變化趨勢：
從縱的方向觀察，產業轉型升級，產業結構和產品結構不斷優化，但總量一直是衡量發展成功與否的最重要標志。
2019年我國在糧食總量達到6.64億噸歷史新高的同時，畜禽、水產、果蔬產業的總量一直呈線性增長之勢。1978年中國的水果產量只有657萬噸，按當時人口9.6億計算，人均不到7公斤；2019年，水果總量則達2.74億噸，人均高達196公斤；其中，香蕉產量1978年為8.5萬噸，2019年達到1166萬噸。
農業各產業的數量增長，最大限度地滿足了城鄉居民對食物的多元化、高端化、品牌化、綠色化需求，基礎來自糧食總量的穩定增長。
從橫的方向觀察，正因為糧食有足夠安全的總量保障，其他農產品產出穩定，農業的多重功能才得到充分釋放，綠色成為新的發展理念。
農產品加工業、觀光旅游休閑業以及互聯網+、數字農業等各種新產業、新業態發展呈現出方興未艾之勢，農工、農貿、農旅、農文融合的鄉村產業發展才有了堅實基礎。
第二，總量安全決定了應對復雜多變環境的底氣。
當前，國際形勢陡然變化，不確定性因素大大增加，我國經濟社會發展面臨前所未有的壓力和挑戰。對此，中央明確提出要堅持底線思維，從“六穩”到“六保”，進而提出要逐步形成以國內循環為主，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，中央對形勢的把控思路十分清晰。
中央的判斷為我們下一步的發展指明了方向，而確保農產品特別是糧食總量安全是促進新格局形成的最堅實保障。
應對新冠肺炎疫情，中央對農業的要求更加聚焦，就是增產保供，確保各種農產品充分供給。手里有糧，心里不慌。只要糧食不出大問題，中國的事就穩得住。
中國人的飯碗要牢牢端在中國人手里，中國人的飯碗必須裝中國人自己的糧食。“谷物基本自給，口糧絕對安全”的戰略必須堅守，用中國資源解決中國問題，用中國供給解決中國需求，這就是我們有效應對錯綜復雜國際國內形勢最大的底氣。
第三，總量安全奠定了我國現代化進程堅實的基礎。
盡管新冠肺炎疫情極大地增加了我們邁向現代化征程中的不確定性，但我國現代化目標不會有絲毫動搖，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的要求不會有絲毫改變。
無論經濟發展到什么程度，衡量現代化的指標體系和權重都可以調整，但農產品產出水平，總量穩定增長，人均糧食和農產品消費能力要持續提高，確保十幾億人口吃飽吃好是最重要前提和最重要基礎。
美國是世界第一糧食出口國、農業最強國，俄羅斯、加拿大等也是糧食強國。這些國家之所以強，是同糧食生產能力強聯系在一起的。所以，糧食問題不能只從經濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的基礎。
一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌握經濟社會發展這個全局。靠別人解決吃飯問題是靠不住的，如果口糧依靠進口，我們就會被別人牽著鼻子走。
況且，在新冠肺炎疫情下，世界各糧食出口國可能隨時關閉或擰緊出口閥門，加劇全球糧食危機和市場動蕩，導致全球糧食供需失衡。因此，只有靠自己才靠得住。
農業要提供最基本的食物供給，工業門類要齊全、不斷供，前者保我們生存下來，活得好，后者保我們不斷進步，發展好。
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抓根本：兩個問題、四個要素
農業是安天下的基石，保生存的產業，這是人類社會發展的基本常識。沒有總量安全，所謂多元化的農產品供給就是一句空話，各類新產業、新業態的發展就失去了前提，成為無源之水，農業供給側結構性改革就會失去方向。
為此，我們需要在兩個前置條件下優化配置各類資源要素，確保農產品，特別是糧食總量穩定增長。
*兩個問題
一是平衡調劑產業產品安全問題十分重大。在開放的國際環境下，可以充分利用國際國內兩種資源兩個市場。但是，什么農產品靠自己來生產、來保障供給，什么農產品可以依靠國際市場來滿足多元需要？
谷物盡最大能力自給保供，小麥、水稻等口糧必須百分之百靠國內生產、國內供給，務必要絕對安全。依賴國際資源、國際市場調劑的只能是糧食以外的其他農產品，包括油料、棉花、糖料等資源性農產品。
二是綠色發展是永恒的主題。保產業安全、總量安全要堅持山水林田湖草自然資源統籌兼顧，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁，但宜耕一定要耕，耕地要種糧食，生產小麥、水稻、玉米，這是原則，也是底線。在此前提下，充分釋放一切積極因素，優化要素組合方式，統籌產業產品生產，確保產業安全，將總量目標任務落到實處。
*土地要素
要貫徹落實中央要求，把穩耕地、穩面積、穩產量作為重中之重。
一是確保18億畝耕地紅線要管長遠，任何時候，任何情況下都不可逾越。工業化、城鎮化推進，增加建設用地必須以盤活存量為基本原則，輕易不能在增量上打主意。
二是確保糧食有足夠的播種面積。特別是小麥、水稻等口糧播種面積，提高糧食復種指數，增加雙季稻播種面積，千方百計滿足總量穩定增長的需要。城鄉居民對農產品多元化的需求，要求農產品供給必須多元化，但這種多元化農產品供需平衡必須先滿足吃飽，再安排吃好，這個秩序不能亂。
三是確保土地產出能力可持續。必須加快農業領域補短板重大工程項目建設，重點在永久基本農田保護區、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，開展土地整理，小塊變大塊，建設排灌設施、田間路網，提高工程質量。新基建要將農業基礎設施建設納入統籌考慮。提高土地后備資源在保障農產品產出，特別是糧食總量增長方面的潛力和能力。
*科技要素
在天賦資源既定的背景下，足夠的農產品供給，特別是糧食總量供給要靠科技水平的提升。
改革開放以來，在土地資源不斷減少的前提下，我國糧食總量實現翻番，科技在其中發揮了最重要作用，這也是下一步保產業安全，保糧食總量穩定的不二法寶。為此，我們需要做到四點：
一是更加重視生物技術，包括雜交技術、基因技術的研發應用，特別是有利于提高小麥、水稻、玉米單位產量的新品種要強化研發推廣，要抓緊培育具有自主知識產權、穩產高產的糧食新品種，提升土地產出效率，包括沙漠稻、海水稻在適宜地區的推廣，最大程度地提升科技在增加產出總量方面的潛能。從源頭保產業安全和糧食總量安全。
二是更加重視農業機械裝備在糧食生產最重要作業環節的應用，高度重視南方丘陵地區土地宜機化整治，增加可用于糧食生產的土地有效面積。更加重視裝備機械在農產品生產、運輸、儲藏、加工方面的應用水平，降低產中、產后損耗，最大化提高土地產出率、勞動生產率和資源配置效率。
三是更加重視節水、節肥、節藥技術的轉化應用，節約集約利用多種要素資源。堅守綠色發展理念，在確保總量穩定增長的同時，實現農業可持續發展要求。
四是更加重視互聯網、物聯網、大數據、云計算等數字技術在農業中的廣泛應用。以數字技術為標志的智慧農業是農業信息化發展的高級階段，也是現代農業發展的必由之路。
總之，要大力發展由現代生物技術、裝備技術、降耗技術和數字技術集成的現代科技，建立和完善確保農產品產出，特別是糧食總量穩定增長的農業科技創新體系，實現農業轉型升級，走“產出高效，產品安全、資源節約、環境友好”的現代農業發展道路。
*人力要素
保產業安全，人的作用不可替代，最堅強的保障還是組織基礎。要堅定不移地貫徹落實“米袋子”的省長負責制和“菜籃子”的市長負責制，提高政治站位，加大工作力度，強化監督，落實責任。
還要充分調動億萬農民群眾生產積極性，發揮他們在保產業安全，特別是保糧食總量安全方面的主力軍作用。
一是大力發展以糧食生產經營為主業的家庭農場、合作社和農業企業。通過積極的政策引導，運用“公司+農戶”“公司+合作社”“訂單農業”“契約農業”等多種組織形式以及合約方式，完善利益聯結機制和分配機制，發展農業和糧食適度規模經營，實現小農戶與現代農業的有機銜接，保障產業安全和糧食總量穩定增長。
二是大力發展生產性服務業。在糧食和重要農產品生產的耕、種、防、收等重要作業環節，通過土地經營托管、半托管的方式，為小農戶提供省錢、省力、省心的解決方案，化解“誰來種地”“地怎樣種好”難題。
三是大力發展職業化農民隊伍。順應工業化、城鎮化發展，務農勞動力大量減少的趨勢和農村勞動力分工分業的格局，培養造就一批有愛農情懷、有工匠精神、有創新意識、有社會責任感的職業農民，提升他們的人力資本和優秀品質，讓越來越少的人種越來越多的地，但要產出越來越多的農產品、越來越多的糧食，保障產業安全。
*政策要素
現代農業發展到今天，我們一方面強調基于國情要發揮農業的比較優勢，提升農業競爭力；另一方面也要正視我國大國小農背景下農業的弱質產業特性，特別是糧食產出效益低的客觀事實，加大對農業，特別是糧食生產的支持保護力度，充分發揮各項政策的增產保供作用。
一是加大對農業投入力度。實施一批有利于增強農產品產出，特別是糧食產出能力，包括高標準農田建設在內的重大農業工程項目，擴大投資規模，健全投入機制，拓寬投資渠道，優化投資環境。積極引導工商資本投資農業，特別是投資有利于糧食產能提升的項目。加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投資格局，補齊農業投入短板，夯實農業基礎。
二是加大對糧食產業的價格支撐作用。穩定釋放價格引導產業發展的信號，要充分認識到價格的政策效應遠遠大于有限的各類補貼對生產經營主體的作用。因此，要不斷提升小麥、水稻最低收購價水平，傳導市場信息，引領糧食作物價格趨向，提高普通農戶和新型農業經營主體種糧積極性。
三是加大對糧食生產經營的獎補力度。公共財政要向保總量、保能力傾斜，包括加大耕地地力保護補貼，農機購置補貼，生產性服務業項目補貼，玉米、大豆生產者補貼力度，增加產糧大縣獎勵，充分釋放相關政策效應。
四是加大多層次的農業風險管理體系建設力度。充分利用金融、保險、期貨、再保險、擔保等政策工具，釋放其在規避農業各種自然、經濟、社會風險方面的功能作用，包括糧食儲備、運輸、加工、營銷體系的安全可控，保障能生產出來，并有足夠的存儲能力，關鍵時期要調得出來，能供給市場，滿足城鄉居民的基本食物所需。
防止不確定性、減少傳導性、避免災難性，確保農業產業安全，確保糧食總量穩定增長。
3
風險管理，須有所作為
實現農業可持續發展、保產業安全特別是糧食總量安全，需要釋放多方面的積極因素，其目標任務構成了農業風險管理的前提和終極要求。
風險管理，就是通過相關政策舉措和政策工具的應用，減少不確定性，并使不確定性帶來的損失減少到最低程度。從這個角度看，世界各國構建的對農業支持保護體系，本質上就是廣義上的農業風險管理體系，它包含農業要素投入、農業科技支撐、人力資本實施以及農產品價格支持、金融信貸以及財政補貼等政策制定運用。
當然，從狹義的角度理解，農業風險管理是指運用保險、期貨、再保險等政策工具減少和規避農業自然災害、市場、政策、貿易等多方面不確定性帶來的損失。
就農業而言，傳統農業風險主要是各種自然和疫病風險，這類風險于農業可持續發展影響甚大。比如，2017-2019年3年間，我國僅自然災害造成的直接損失就分別為3018億元、2644億元和3270億元。因為非洲豬瘟等因素影響，生豬出欄量和豬肉產量分別由2018年的6.94億頭、5404萬噸下降到2019年的5.4億頭、4255萬噸，同比下降21.3%和21.6%，波及影響豬肉價格同期翻了一番多。
現代農業遇到的風險種類更加繁多，影響更加深刻，損失更加巨大。舉個例子，按2019年農民工外出數量和平均工資計算，現階段我國2.91億外出農民工因新冠肺炎疫情影響，減少1個月就業時間，就將影響全國農村居民人均減少2000元左右收入，其結果不僅是今年農民增收目標難以實現，甚至會導致城鄉居民收入差距再次擴張。
因此，要進一步強化對各種風險以及風險造成不確定性的深刻認識，應用更多的風險工具，提高風險管理水平。
從農業風險管理的目標要求看，總的方向是隨著我國農業農村經濟發展，要在現有農業風險管理發展基礎上，建立完善多層次農業風險管理體系，運用保險、期貨、再保險等政策工具，保障農業農村經濟健康持續運行。
過去講風險和風險管理，更多的功能是“減損”，即減少損失，保產業安全，保從業者收入安全，更多的政策工具就是保險保障，政策目標也僅停留在保最低風險損失補償。
這次疫情給我們最大的啟示是，與其在出現災害后努力降低災害的負面影響，莫不如把風險管理的目標前置，通過“預防”來“減損”更為重要。
現代社會風險無處不在，“黑天鵝”“灰犀牛”事件已由非常態化特征向常態化方向轉變，“蝴蝶效應”隨時可能發生。如果不能清醒認識和準確判斷構成風險各種因素的演變規律，小風險轉變為大風險，個別風險轉變為綜合風險，局部風險轉變為整體風險的概率就會成倍增加。
這種不確定性產生的風險傳導性和災難性，不是“減損”可以輕易解決的難題。因此，對農業產業安全而言，減少不確定性要在“預防”方面下大力氣，需要更加強調基礎、信息、能力三個關鍵詞。
*基礎
更加充分地認識農業弱質產業的本質，加大對農業的支持保護力度，生物技術、裝備技術、降耗技術的應用，特別是數字技術的應用可以最大化在農業生產經營環節降低發生災害的可能性，減少災害的損失程度。
要強化農田水利設施等各種防災減災的基礎設施建設，防旱、防澇、防雹、防蟲，最大限度地規避風險或將風險損失降低到最低程度。強化基礎設施建設，從廣義的角度觀察，不僅包括農業生產的基礎設施，也包括生產以外的收儲、加工、運輸基礎設施。因此，要加大投入力度，在這方面花錢，費省效宏，比災后補償要劃算得多。其實，包括保險公司在內的風險管理企業這些年在這方面也做了大量工作，效果很好。
總之，風險管理的需求方和供給方要形成命運共同體，對需求方而言，不損失或少損失是其訴求，對供給方來講，不賠或少賠是其愿望。如何實現雙贏，有很多文章可做。
*信息
數字經濟的廣泛運用，可以在最早時間、最小范圍發現各種災害萌動、發生跡象，通過互聯網、物聯網、云計算等科技手段遏制、減少風險發生的傳導性，避免發展成為重大災害意義重大。
數字技術的廣泛運用，極大地增加了農業風險管理事前預防的有效性，最大限度地增加了對不確定性風險發生概率的預判準確性，從而有效推動各種防災、減災、減損措施的實施。在災害發生后，也可以最大程度地準確量化受災程度和賠償標準，從而達到風險管理的基本要求。
*能力
風險管理需要提升全社會對現階段風險多發頻發的認識程度。從自然風險到疫病風險，從公共衛生事件到糧食安全，各種風險導致的不確定性會在各領域各產業間相互傳導，怎么預防、怎么減損、工具箱里有多少工具，需要通過建立健全農業風險管理體系，創新農業風險管理體制機制，運用不同的政策工具服務不同主體、不同產業。
比如，對小規模農戶生產經營，農業保險的作用明顯，需要提升和完善的是增加能夠享受政策保險的農產品品種，創新更多保險險種，提高農業風險保障水平。而對不同的新型農業經營主體，特別是針對規模化、企業化農業的大發展，則需要在“保險+期貨”、再保險等政策工具應用上創新思路，滿足多元主體對農業風險多元化保障的需要。
要想熟練地運用相關政策，確保產業安全，防止各類風險帶來的不確定性、傳導性和災難性，需要盡快提升應對風險的治理能力。
總之，規避風險、管控風險是件大事，要求我們強化風險管理意識，在建立風險管理預警機制，健全風險信息發布機制，設立風險管理基金，培養風險管理人才，形成統籌有效的風險管理體制，提升風險管理能力等方面有所作為，使農業風險管理在確保農業產業安全運行，保障國家糧食總量穩定增長方面發揮不可替代的重要作用。
編輯 | 謝芳 瞭望智庫
本文獲作者授權由瞭望智庫整理發布。
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