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當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)問(wèn)題突出，永久基本農(nóng)田面臨建設(shè)占用和生態(tài)退化的雙重壓力，后備耕地稀缺，部分地區(qū)種糧意愿和土地質(zhì)量下降。應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題要從頂層設(shè)計(jì)著手，強(qiáng)化政策協(xié)同，健全耕地保護(hù)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，明確主體責(zé)任，提升耕地資源價(jià)值。
當(dāng)前中國(guó)耕地保護(hù)問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。城市化和工業(yè)化發(fā)展不均衡，致使我國(guó)人、地、糧的空間分化與集聚趨勢(shì)加劇。北方、西部的人口向南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷移、農(nóng)村人口向周邊城鎮(zhèn)遷移，這種趨勢(shì)致使我國(guó)城市建設(shè)占用耕地的情況依然處在高位運(yùn)行狀態(tài)。
此外，我國(guó)耕地保護(hù)利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚待進(jìn)一步健全。國(guó)家層面的利益是耕地資源安全、糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，地方層面的利益則是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民個(gè)體的利益是在耕地保護(hù)與糧食生產(chǎn)中獲得收益。三者在利益關(guān)系上如果協(xié)調(diào)失衡，會(huì)損害個(gè)體與局部的耕地保護(hù)動(dòng)力。
圖片來(lái)源：人民網(wǎng)
現(xiàn)狀問(wèn)題多多
首先，永久基本農(nóng)田保護(hù)面臨建設(shè)占用和生態(tài)退化的雙重壓力。為切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源，國(guó)家確定了永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。按規(guī)定，永久基本農(nóng)田在依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途，這對(duì)保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、阻止城市無(wú)序蔓延是極其有效的政策。
然而，各級(jí)地方政府調(diào)整意愿強(qiáng)烈。如：有的地方提出調(diào)整永久基本農(nóng)田布局，進(jìn)而優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)；有的地方希望通過(guò)建立城市群實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而待建立的城市群大部分處在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)。
同時(shí)，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線、退耕還林還草區(qū)域存在重疊問(wèn)題，在我國(guó)西南地區(qū)尤為突出，例如：重慶市彭水縣42.5%的區(qū)域?qū)儆诳h級(jí)自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地面積占比47%，永久基本農(nóng)田面積占比高達(dá)41%——是保護(hù)生態(tài)還是保護(hù)農(nóng)田，政策上沖突嚴(yán)重。
圖片來(lái)源：中國(guó)日?qǐng)?bào)
第二，耕地后備資源稀缺，耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地難度大。在北京、天津、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)位條件較好且集中連片的耕地后備資源基本都已開(kāi)發(fā)，而以往被認(rèn)為耕地資源豐富的地區(qū)，如東北三省、內(nèi)蒙古自治區(qū)以及西北的甘肅、寧夏、新疆等省區(qū)，其耕地后備資源也已接近枯竭，且待開(kāi)發(fā)的耕地后備資源大部分處于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)環(huán)境脆弱敏感區(qū)。
第三，耕地資源隱性損失嚴(yán)重，影響耕地穩(wěn)定性和糧食安全。一是部分地方政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為生態(tài)文明就是簡(jiǎn)單的修建景觀、造林、鋪草，在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上進(jìn)行“偽生態(tài)化”建設(shè)。二是農(nóng)戶(hù)選擇種植經(jīng)濟(jì)效益更高的林業(yè)作物，如部分地區(qū)在永久基本農(nóng)田上種植桉樹(shù)和速生楊等林木。三是耕地“果園化”趨勢(shì)加速。四是耕地撂荒問(wèn)題突出。
第四，南方耕地利用和種糧意愿下降，導(dǎo)致南方糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加劇；而在北方，農(nóng)民為了追求耕地高收益，已經(jīng)放棄了種養(yǎng)結(jié)合的輪作、間作的耕作方式，普遍采用大水、大肥、薄膜和農(nóng)藥等方式提高產(chǎn)量，增加收益，帶來(lái)的結(jié)果是華北平原地下水超采、東北黑土層變薄、西北白色薄膜污染等。
圖片來(lái)源：新華社
對(duì)策尊重規(guī)律
應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題要從頂層設(shè)計(jì)著手，尊重人、地、糧空間分異規(guī)律。
一是要強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同，避免出現(xiàn)政策矛盾、交叉和空白。對(duì)耕地非糧化、非食物化要建立齊抓共管的協(xié)同機(jī)制。
二是繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡政策。耕地占補(bǔ)平衡政策是目前抑制城市快速擴(kuò)張不可替代的政策工具，能夠有效抑制地方占用耕地的沖動(dòng)，保障合理的用地需求。倒逼地方政府和企業(yè)最大程度盤(pán)活存量建設(shè)用地，推動(dòng)了土地節(jié)約集約利用。
三是在宏觀層面實(shí)施大的農(nóng)業(yè)種植布局。比如：可充分利用河西走廊以及新疆的光熱資源，形成國(guó)家級(jí)的菜籃子工程，重點(diǎn)發(fā)展綠洲農(nóng)業(yè)、灌溉農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)。在大城市周邊區(qū)域，應(yīng)充分利用非耕地資源，保障大城市的蔬菜供應(yīng)，避免“菜籃子”與“米袋子”爭(zhēng)地。
圖片來(lái)源：新華社
四是協(xié)調(diào)國(guó)家、地方和農(nóng)民利益，形成耕地保護(hù)合力。一方面，實(shí)施跨區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立區(qū)域協(xié)同的耕地保護(hù)機(jī)制，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。另一方面，建立國(guó)家層面的耕地保護(hù)基金，增加國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)和耕地資源保護(hù)區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，提升糧食輸出區(qū)財(cái)政收入，鼓勵(lì)實(shí)施保護(hù)性耕作技術(shù)，增加農(nóng)民收益，提高耕地保護(hù)動(dòng)力。
五是進(jìn)一步明確耕地保護(hù)微觀主體的責(zé)、權(quán)、利。《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)是耕地的所有者和承包者，是耕地的直接使用者。應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)納入耕地保護(hù)的責(zé)任主體，承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任。
同時(shí)應(yīng)建立耕地保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)耕地保護(hù)效果較好的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供激勵(lì)性補(bǔ)償。依托農(nóng)村土地資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，還可以建設(shè)生態(tài)農(nóng)田、景觀農(nóng)田、文化農(nóng)田，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和生活復(fù)合功能，增加農(nóng)產(chǎn)品的復(fù)合價(jià)值，最大程度地提升耕地資源價(jià)值，增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入。
圖片來(lái)源：中國(guó)日?qǐng)?bào)
